加強和完善現代金融監管

中國人民銀行黨委書記、中國銀保監會主席 郭樹清

黨的二十大報告指出，要加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線。必須按照黨中央決策部署，深化金融體制改革，推進金融安全網建設，持續強化金融風險防控能力。

一、現代金融監管的基本內涵

以習近平經濟思想為指導，回顧國際國內金融治理的歷史，總結近些年來我們應對各種風險挑戰的實踐，可以將以下幾個要素歸納為現代金融監管的基本內涵。

（一）宏觀審慎管理。防范和化解系統性風險，避免全局性金融危機，是金融治理的首要任務。我國宏觀審慎的政策理念源遠流長，早在春秋戰國時期就開始了政府對商品貨幣流通的監督和調控，西漢的“均輸平準”已經成為促進經濟發展和金融穩定的制度安排。現代市場經濟中，貨幣超發、過度舉債、房地產泡沫化、金融產品復雜化、國際收支失衡等問題引發的金融危機反復發生，但是很少有國家能夠真正做到防患于未然。2008年國際金融危機爆發后，國際社會從“逆周期、防傳染”的視角，重新檢視和強化金融監管安排，完善分析框架和監管工具。有效的信息共享、充分的政策協調至關重要，但是決策層對重大風險保持高度警惕、執行層能夠迅速反應更為重要。

（二）微觀審慎監管。中華傳統商業文化就特別強調穩健經營，“將本求利”是古代錢莊票號最基本最重要的行事準則，實質就是重視資本金約束。巴塞爾銀行監管委員會和國際保險監督官協會，就是在資本金約束規則的基礎上，逐步推動形成銀行業和保險業今天的監管規則體系。資本標準、政府監管、市場約束，被稱為微觀審慎監管的“三大支柱”。許多廣泛應用于微觀審慎監管的工具，如撥備制度等，也具有防范系統性風險的功能。

（三）保護消費權益。金融交易中存在著嚴重的信息不對稱，普通居民很難擁有豐富的金融知識，而且金融機構工作人員往往也不完全了解金融產品所包含的風險。這就導致金融消費相較于其他方面的消費，當事人常常會遭受更大的利益損失。2008年國際金融危機之后，金融消費者保護受到空前重視。世界銀行推出39條良好實踐標準，部分國家對金融監管框架進行重大調整。我國“一行兩會”內部均已設立金融消費者權益保護部門，從強化金融知識宣傳、規范金融機構行為、完善監督管理規則、及時懲處違法違規現象等方面，初步建立起行為監管框架。

（四）打擊金融犯罪。金融犯罪活動隱蔽性強、危害性大，同時專業性、技術性較為復雜。許多國家設有專門的金融犯罪調查機構，部分國家賦予金融監管部門一定的犯罪偵查職權。巴塞爾銀行監管委員會和一些國家的金融監管機構，均將與執法部門合作作為原則性要求加以明確。我國也探索形成了一些良好實踐經驗。比如，公安部證券犯罪偵查局派駐證監會聯合辦公，銀保監會承擔全國處置非法集資部際聯席會議牽頭職責，部分城市探索成立專門的金融法院或金融法庭。但是，如何更有效地打擊金融犯罪，仍然是政府機構設置方面的重要議題。

（五）維護市場穩定。金融發展離不開金融創新，但要認真對待其中的風險。過于復雜的交易結構和產品設計，容易異化為金融自我實現、自我循環和自我膨脹。能源、糧食、互聯網和大數據等特定行業、特定領域在國民經濟中具有重要地位，集中了大量金融資源，需要防止其杠桿過高、泡沫累積最終演化為較大金融風險。金融市場是經濟社會運行的集中映射，在經濟全球化背景下，國際各種事件都可能影響市場情緒，更加容易出現“大起大落”異常震蕩。管理部門要加強風險源頭管控，切實規范金融秩序，及時穩定市場預期，防止風險交叉傳染、擴散蔓延。

（六）處置問題機構。及早把“爛蘋果”撿出去，對于建設穩健高效的風險處置體系至關重要。一是“生前遺囑”。金融機構必須制定并定期修訂翔實可行的恢復和處置計劃，確保出現問題得到有序處置。二是“自救安排”。落實機構及其主要股東、實際控制人和最終受益人的主體責任，全面做實資本工具吸收損失機制。自救失敗的問題機構必須依法重整或破產關閉。三是“注入基金”。必要時運用存款保險等行業保障基金和金融穩定保障基金，防止擠提、退保事件和單體風險引發系統性區域性風險。四是“及時止損”。為最大限度維護人民群眾根本利益，必須以成本最小為原則，讓經營失敗金融企業退出市場。五是“應急準備”。堅持底線思維、極限思維，制定處置系統性危機的預案。六是“快速啟動”。有些金融機構風險的爆發具有突然性，形勢惡化如同火警，啟動處置機制必須有特殊授權安排。

二、現階段金融監管面臨的主要挑戰

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國金融業改革發展穩定取得歷史性的偉大成就。中國銀行業總資產名列世界第一位，股票市場、債券市場和保險市場規模均居世界第二位。我們經受住一系列嚴重風險沖擊，成功避免若干全面性危機，金融治理體系和治理能力現代化持續推進。

當前，百年變局和世紀疫情交織疊加，國內外經濟金融環境發生深刻變化，不穩定不確定不安全因素明顯增多，金融風險誘因和形態更加復雜。我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發生。

世界經濟復蘇分化加劇，增長動力不足。高通脹正在成為全球經濟的最大挑戰，主要發達經濟體中央銀行激進收緊貨幣政策，很可能引發歐美廣泛的經濟衰退，疊加疫情反復、大國博弈、地緣政治沖突和能源糧食危機等，將持續影響全球貿易投資和國際金融市場穩定。除此之外，西方國家經濟由產業資本主導轉變為金融資本主導，近些年來正在向科技資本和數據資本主導轉變，帶來的震蕩非常廣泛，影響十分久遠。

我國正處于由高速增長向高質量發展轉變的關鍵時期。經濟社會高質量發展為抵御風險提供了堅實依托，轉型調整也帶來結構性市場出清。隨著工業化、城鎮化持續推進，需求結構和生產函數發生重大變化，金融與實體經濟適配性不足、資金循環不暢和供求脫節等現象相互影響，有時甚至會反復強化。

現代科技的廣泛應用使金融業態、風險形態、傳導路徑和安全邊界發生重大變化。互聯網平臺開辦金融業務帶來特殊挑戰，一些平臺企業占有數據、知識、技術等要素優勢，并與資本緊密結合。如何保證公平競爭、鼓勵科技創新，同時防止無序擴張和野蠻生長，是我們面臨的艱巨任務。數據安全、反壟斷和金融基礎設施穩健運行成為新的關注重點。監管科技手段與行業數字化水平的差距凸顯。

金融機構公司治理與高質量發展要求相比仍有差距。一些銀行、保險公司的管理團隊遠不能適應金融業快速發展、金融體系更加復雜和不斷開放的趨勢。近年發生的金融風險事件充分表明，相當多的金融機構不同程度地存在黨的領導逐級弱化、股權關系不透明、股東行為不審慎、關聯交易不合規、戰略規劃不清晰、董事高管履職有效性不足和績效考核不科學等問題。解決這些治理方面的沉疴痼疾仍須付出艱苦努力。

疫情反復沖擊下，金融風險形勢復雜嚴峻，新老問題交織疊加。信用違約事件時有發生，影子銀行存量規模依然不小，部分地方政府隱性債務尚未緩解，一些大型企業特別是頭部房企債務風險突出，涉眾型金融犯罪多發，地方金融組織風控能力薄弱。這些都迫切需要健全事前事中事后監管機制安排，實現監管全鏈條全領域全覆蓋。

專業化處置機構和常態化風險處置機制不健全。市場化處置工具不完善，實踐中“一事一議”的處置規范性不足。金融穩定保障基金、存款保險基金、保險保障基金、信托業保障基金和投資者保護基金等行業保障基金的損失吸收和分擔缺乏清晰的法律規定。金融機構及其股東、實控人或最終受益人的風險處置主體責任需要強化，金融管理部門風險處置責任需進一步明確，地方黨委政府屬地風險處置責任落實的積極性還需進一步提升。

此外，金融生態、法制環境和信用體系建設任重道遠。金融監管資源總體仍然緊張，高素質監管人才較為缺乏，基層監管力量十分薄弱。金融治理的一些關鍵環節，法律授權不足。

三、加強和完善現代金融監管的重點舉措

站在新的歷史起點，金融監管改革任務非常艱巨。必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅守以人民為中心根本立場，不斷提升金融監管的能力和水平。

（一）強化黨對金融工作的集中統一領導。黨的領導是做好金融工作的最大政治優勢。走中國特色金融發展之路，要進一步強化黨中央對金融工作的領導，建立健全金融穩定和發展統籌協調機制，中央各相關部門和省級黨委政府都要自覺服從、主動作為。我國絕大多數金融機構都是地方法人，其黨的關系、干部管理、國有股權監管、審計監察和司法管轄也都在地方，因此，必須進一步強化地方黨委對金融機構黨組織的領導，建立健全地方黨政主要領導負責的重大風險處置機制。中央金融管理部門要依照法定職責承擔監管主體責任，派出機構要自覺服從地方黨委政府領導，積極發揮專業優勢和履行行業管理職責，共同推動建立科學高效的金融穩定保障體系，公開透明地使用好風險處置資金。要及時查處風險亂象背后的腐敗問題，以強監督推動強監管嚴監管，堅決糾正“寬松軟”，打造忠誠干凈擔當的監管鐵軍。

（二）深化金融供給側結構性改革。全面強化金融服務實體經濟能力，堅決遏制脫實向虛。管好貨幣總閘門，防止宏觀杠桿率持續快速攀升。健全資本市場功能，提高直接融資比重。完善金融支持創新體系，加大對先進制造業、戰略性新興產業的中長期資金支持。健全普惠金融體系，改進小微企業和“三農”金融供給，提升新市民金融服務水平，鞏固拓展金融扶貧成果。督促中小銀行深耕本地，嚴格規范跨區域經營。強化保險保障功能，加快發展健康保險，規范發展第三支柱養老保險，健全國家巨災保險體系。穩妥推進金融業高水平開放，服務構建“雙循環”新發展格局。

（三）健全“風險為本”的審慎監管框架。有效抑制金融機構盲目擴張，推動法人機構業務牌照分類分級管理。把防控金融風險放到更加重要的位置，優化監管技術、方法和流程，實現風險早識別、早預警、早發現、早處置。充實政策工具箱，完善逆周期監管和系統重要性金融機構監管，防范風險跨機構跨市場和跨國境傳染。加強功能監管和綜合監管，對同質同類金融產品，按照“實質重于形式”原則進行穿透式監管，實行公平統一的監管規則。堅持金融創新必須在審慎監管的前提下進行，對互聯網平臺金融業務實施常態化監管，推動平臺經濟規范健康持續發展。強化金融反壟斷和反不正當競爭，依法規范和引導資本健康發展，防止資本在金融領域無序擴張。

（四）加強金融機構公司治理和內部控制。緊抓公司治理“牛鼻子”，推動健全現代金融企業制度。筑牢產業資本和金融資本“防火墻”，依法規范非金融企業投資金融機構。加強股東資質穿透審核和股東行為監管，嚴格關聯交易管理。加強董事會、高級管理層履職行為監督，引導金融機構選配政治強業務精的專業團隊，不斷增強公司治理機構之間和高管人員之間的相互支持相互監督。完善激勵約束機制，健全不當所得追回制度和風險責任事后追償制度。督促金融機構全面細化和完善內控體系，嚴守會計準則和審慎監管要求。強化外部監督，規范信息披露，增強市場約束。

（五）營造嚴厲打擊金融犯罪的法治環境。遵循憲法宗旨和立法精神，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用。堅持金融業務持牌經營規則，既要糾正“有照違章”，也要打擊“無證駕駛”。織密金融法網，補齊制度短板，切實解決“牛欄關貓”問題。豐富執法手段，充分發揮金融監管機構與公安機關的優勢條件，做好行政執法與刑事司法銜接，強化與紀檢監察、審計監督等部門協作。提高違法成本，按照過罰相當的原則，努力做到程序正義和實體正義并重。保持行政處罰高壓態勢，常態化開展打擊惡意逃廢債、非法集資、非法吸收公眾存款和反洗錢、反恐怖融資等工作。省級地方政府對轄內防范和處置非法集資等工作負總責。

（六）切實維護好金融消費者的合法權益。探索建立央地和部門間協調機制，推動金融機構將消費者保護納入公司治理、企業文化和經營戰略中統籌謀劃。嚴格規范金融產品銷售管理，強化風險提示和信息披露，大力整治虛假宣傳、誤導銷售、霸王條款等問題。推動健全金融糾紛多元化解機制，暢通投訴受理渠道。加強金融知識宣傳教育，引導樹立長期投資、價值投資、理性投資和風險防范意識，不斷提升全社會金融素養。依法保障金融消費者自主選擇、公平交易、信息安全等基本權利，守護好廣大人民群眾“錢袋子”。

（七）完善金融安全網和風險處置長效機制。加快出臺金融穩定法，明確金融風險處置的觸發標準、程序機制、資金來源和法律責任。在強化金融穩定保障機制的條件下，建立完整的金融風險處置體系，明確監管機構與處置機構的關系。區分常規風險、突發風險和重大風險，按照責任分工落實處置工作機制，合理運用各項處置措施和工具。金融穩定保障基金、存款保險基金及其他行業保障基金不能成為“發款箱”，要健全職能，強化組織體系，充分發揮市場化法治化處置平臺作用。

（八）加快金融監管數字化智能化轉型。積極推進監管大數據平臺建設，開發智能化風險分析工具，完善風險早期預警模塊，增強風險監測前瞻性、穿透性、全面性。逐步實現行政審批、非現場監管、現場檢查、行政處罰等各項監管流程的標準化線上化，確保監管行為可審計、可追溯。完善監管數據治理，打通信息孤島，有效保護數據安全。加強金融監管基礎設施建設，優化網絡架構和運行維護體系。

金融管理工作具有很強的政治性、人民性，我們要深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，自覺踐行“兩個維護”，以對歷史和人民負責的態度，埋頭苦干，守正創新，堅定不移地推進金融治理體系和治理能力現代化。

（摘自《黨的二十大報告輔導讀本》）