體制內(nèi)涵

首先，應(yīng)急管理體制是經(jīng)過應(yīng)急管理實(shí)踐檢驗(yàn)并證明行之有效的、較為固定的方法。任何組織的工作機(jī)制，不因組織負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而隨意變動(dòng)，而單純的工作方式、方法是可以根據(jù)個(gè)人主觀意識(shí)而改變的;

其次，應(yīng)急管理體制本身含有制度因素，并且要求所有相關(guān)人員嚴(yán)格遵守，而單純的工作方式、方法往往體現(xiàn)為個(gè)人做事的一種偏好或經(jīng)驗(yàn)。例如監(jiān)督機(jī)制，不僅指人人必須遵守的制度，而且應(yīng)該包括各種監(jiān)督的手段和方法;

第三，應(yīng)急管理體制是比一般制度更具有剛性的"制度"。制度雖然要求所有人都應(yīng)當(dāng)遵守，但它仍保留有一定的自由裁量空間，或者說，制度在執(zhí)行過程中具有一定彈性。但是，應(yīng)急管理體制則是一種帶強(qiáng)制性的制度;

第四，應(yīng)急管理體制是在各種方式方法基礎(chǔ)上總結(jié)和提煉出來的，并經(jīng)過加工使之系統(tǒng)化、科學(xué)化的方法。而單純的工作方式方法則因人而異，并不要求上升到理論高度;

第五，應(yīng)急管理體制一般是依靠多種方式方法共同作用來運(yùn)作的，而一般方式方法可以是單一起作用的。例如:建立起各種工作機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制、制衡機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制來保證工作的落實(shí)、推動(dòng)、糾錯(cuò)、評(píng)價(jià)等。

構(gòu)成要素

機(jī)構(gòu)設(shè)置

建立健全的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以使政府各部門發(fā)展均衡，增強(qiáng)個(gè)別應(yīng)急職能機(jī)構(gòu)的自身功能，減少機(jī)構(gòu)建設(shè)條塊分割，降低對(duì)政府本身的依賴。

法制建設(shè)

建立起獨(dú)立的、綜合性的應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。制定應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件或者緊急突發(fā)事件的配套法規(guī)。

技術(shù)支撐

應(yīng)急管理的技術(shù)支撐體系是應(yīng)急管理者作出決策的依據(jù)來源，同時(shí)也是能夠順利實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)的保障。根據(jù)應(yīng)急管理所需發(fā)揮的職能，應(yīng)急管理的技術(shù)支撐體系主要包括幾個(gè)方面:信息化的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)響應(yīng)系統(tǒng)、應(yīng)急過程中的事態(tài)檢測(cè)系統(tǒng)、事故后果預(yù)測(cè)與模擬系統(tǒng)和應(yīng)急響應(yīng)專家系統(tǒng)。

預(yù)案體系

應(yīng)急管理體制預(yù)案是針對(duì)各種突發(fā)事件類型而事先制訂的一套能迅速、有效、有序解決問題的行動(dòng)計(jì)劃或方案，旨在使得政府應(yīng)急管理更為程序化、制度化，做到有法可依、有據(jù)可查。它是在辨識(shí)和評(píng)估潛在的重大危險(xiǎn)、事故類型、發(fā)生的可能性、發(fā)生過程、事故后果及影響嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)、人員、

技術(shù)、裝備、設(shè)施(備)、物資、救援行動(dòng)及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的具體安排。

評(píng)估體系

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。國(guó)家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評(píng)估，采取有效措施，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響。

運(yùn)行程序

國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立應(yīng)急指揮中心。各個(gè)應(yīng)急指揮中心都應(yīng)設(shè)有固定的辦公場(chǎng)所，為應(yīng)急工作所涉及到的各個(gè)部門和單位常設(shè)固定的職位，配備相應(yīng)的辦公、通訊設(shè)施。一旦發(fā)生突發(fā)事件或進(jìn)入緊急狀態(tài)，各有關(guān)方面代表迅速集中到應(yīng)急指揮中心，進(jìn)入各自的代表席位，進(jìn)入工作狀態(tài)。應(yīng)急指揮中心根據(jù)應(yīng)急工作的需要，實(shí)行集中統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，聯(lián)合辦公，以確保應(yīng)急工作反應(yīng)敏捷、運(yùn)行高效。

資金保障

各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)該設(shè)立一定額度的應(yīng)急準(zhǔn)備金，專門用于突發(fā)事件的應(yīng)急支出。同時(shí)，我國(guó)政府部門還應(yīng)設(shè)立日常應(yīng)急管理費(fèi)用，專門處理突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的日常保障運(yùn)行，并且為建立網(wǎng)絡(luò)信息維護(hù)系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案等提供經(jīng)費(fèi)保障。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門在一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)該對(duì)突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障資金使用情況進(jìn)行定期審

核。

體制特征

應(yīng)急管理作為政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，具有與其他組織管理職能相同的特征，又有不一樣的特征。

組織集權(quán)化

突發(fā)事件的不確定性、破壞性和擴(kuò)散性，決定了應(yīng)急管理的主體行使處置權(quán)力必須快速、高效，因而要求整個(gè)組織嚴(yán)格按照一體化集權(quán)方式管理和運(yùn)行，上下關(guān)系分明，職權(quán)明確，有令必行，有禁必止，獎(jiǎng)罰分明。強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)的一體化集權(quán)管理。

職責(zé)雙重性

在各國(guó)現(xiàn)階段的應(yīng)急管理實(shí)踐中，除了部分應(yīng)急管理人員從事專業(yè)應(yīng)急管理工作，但大多數(shù)應(yīng)急管理參與主體來自不同的社會(huì)領(lǐng)域和工作部門，在正常的情況下，他們從事于社會(huì)的其他工作，只有在應(yīng)急管理工作需要時(shí)，才參與應(yīng)急管理活動(dòng)，擔(dān)負(fù)應(yīng)急管理方面的職責(zé)。

結(jié)構(gòu)模塊化

應(yīng)急管理組織中每個(gè)單元體都有類似的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和相似的外部功能，是一個(gè)獨(dú)立的功能體系，由不同單元體系組成的功能體系也具有相似的結(jié)構(gòu)和功能，具有模塊化的組織結(jié)構(gòu)。遇有不同類型、不同級(jí)別和不同區(qū)域的突發(fā)事件時(shí)，可通過靈活快速的單元體組合，形成相應(yīng)的應(yīng)急處置體系。

基本原則

應(yīng)急管理體制的確立涉及一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、自然、社會(huì)等多方面因素，而且隨著人類社會(huì)進(jìn)步和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力提高而不斷變化和調(diào)整。其設(shè)立和調(diào)整要把握好以下幾項(xiàng)基本原則。

統(tǒng)一指揮

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置工作，必須成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指揮。有關(guān)各方都要在應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律、行政法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，展開各項(xiàng)應(yīng)對(duì)處置工作。突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，從縱向看包括組織自上而下的組織管理體制，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)服從上級(jí)的關(guān)系;從橫向看同級(jí)組織有關(guān)部門，形成互相配合，協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)，共同服務(wù)于指揮中樞的關(guān)系。

綜合協(xié)調(diào)

在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中，參與主體是多樣的，既有政府及其政府部門，也有社會(huì)組織、企事業(yè)單位、基層自治組織、公民個(gè)人甚至還有國(guó)際援助力量，要實(shí)現(xiàn)反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，必須加強(qiáng)在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的綜合協(xié)調(diào)能力建設(shè)。綜合協(xié)調(diào)人力、物力、財(cái)力、技術(shù)、信息等保障力量，形成統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)、統(tǒng)一的應(yīng)急指揮系統(tǒng)、統(tǒng)一的救援隊(duì)伍系統(tǒng)、統(tǒng)一的物資儲(chǔ)備系統(tǒng)等，以整合各類行政應(yīng)急資源，最后形成各部門協(xié)同配合、社會(huì)參與的聯(lián)動(dòng)工作局面。

分類管理

由于突發(fā)事件有不同的類型，因此，在集中統(tǒng)一的指揮體制下還應(yīng)該實(shí)行分類管理。從管理的角度看，每一大類的突發(fā)事件，應(yīng)由相應(yīng)的部門實(shí)行管理，建立一定形式的統(tǒng)一指揮體制，如在具體制定預(yù)案時(shí)，就明確了各專項(xiàng)應(yīng)急部門收集、分析、報(bào)告信息，為專業(yè)應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)提供有價(jià)值的咨詢和建議，按各自職責(zé)開展處置工作。但是重大決策必須由組織主要領(lǐng)導(dǎo)作出，這樣便于統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)各種不同的管理主體。

分級(jí)負(fù)責(zé)

對(duì)于突發(fā)事件的處置，不同級(jí)別的突發(fā)事件需要?jiǎng)佑玫娜肆臀锪κ遣煌摹o(wú)論是哪一種級(jí)別的突發(fā)事件，各級(jí)政府及其所屬相關(guān)部門都有義務(wù)和責(zé)任做好預(yù)警和監(jiān)測(cè)工作，地方政府平時(shí)應(yīng)當(dāng)做好信息的收集、分析工作，定期向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告相關(guān)信息，對(duì)可能出現(xiàn)的突發(fā)事件作出預(yù)測(cè)和預(yù)警，編制突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，組織應(yīng)急預(yù)案的演練和對(duì)公務(wù)員及社會(huì)大眾進(jìn)行應(yīng)急意識(shí)和相關(guān)知識(shí)的教育及培訓(xùn)工作。分級(jí)負(fù)責(zé)明確了各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的責(zé)任。如果在突發(fā)事件處置中發(fā)生了重大問題，造成了嚴(yán)重?fù)p失，必須追究有關(guān)政府和部門主要領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。對(duì)于在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中不履行職責(zé)，行政不作為，或者不按照法定程序和規(guī)定采取措施應(yīng)對(duì)、處置突發(fā)事件的，要對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育，直至對(duì)其進(jìn)行必要的行政或法律責(zé)任追究。

屬地管理為主

強(qiáng)調(diào)屬地管理為主，是由于突發(fā)事件的發(fā)生地政府的迅速反應(yīng)和正確、有效應(yīng)對(duì)，是有效遏止突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展的關(guān)鍵。大量的事故災(zāi)難類突發(fā)事件統(tǒng)計(jì)表明，80%死亡人員發(fā)生在事發(fā)最初2小時(shí)內(nèi)，是否在第一時(shí)間實(shí)施有效救援，決定著突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵。因此，必須明確地方政府是發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件苗頭、預(yù)防發(fā)生、先行應(yīng)對(duì)、防止擴(kuò)散(引發(fā)、衍生新的突發(fā)事件)的第一責(zé)任人，賦予其統(tǒng)一實(shí)施應(yīng)急處置的權(quán)力。出現(xiàn)重大突發(fā)事件，地方政府必須及時(shí)、如實(shí)向上級(jí)報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)報(bào)告。實(shí)行屬地管理為主，讓地方政府能迅速反應(yīng)、及時(shí)處理，是適應(yīng)反應(yīng)靈敏的應(yīng)急管理機(jī)制的必然要求。當(dāng)然，屬地管理為主并不排斥上級(jí)政府及其有關(guān)部門對(duì)其應(yīng)對(duì)工作的指導(dǎo)，也不能免除發(fā)生地其他部門和單位的協(xié)同義務(wù)。

重要意義

加強(qiáng)應(yīng)急管理體制，提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力，是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大事，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容;是堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn);是全面履行政府職能，進(jìn)一步提高行政能力的重要方面。通過加強(qiáng)應(yīng)急管理體制，建立健全社會(huì)預(yù)警機(jī)制、突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，可以最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)事件及其造成的損害，保障公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。